光伏产业用地政策解读与思考
【2017年01月09日】
文章来源： bt365体育
随着我国光伏产业的快速发展，关于光伏项目用地政策的业务也越来越多。为进一步规范我市光伏项目用地管理，现将国家、省有关光伏产业的政策和文件进行全面梳理，并通过进一步解读，为未来光伏产业用地和发展提出合理化建议。
一、光伏产业的涵义
光伏产业是国家支持培育发展的新产业、新业态。大力推进光伏发电应用，对优化能源结构、保障能源安全、改善生态环境、转变城乡用能方式具有重大战略意义。
光伏是太阳能光伏发电系统的简称，是一种利用太阳电池半导体材料的光伏效应，将太阳光辐射能直接转换为电能的一种新型发电系统。
按照是否并网划分，光伏发电系统分为独立运行和并网运行两种；按照分布方式划分，分为集中式（如大型西北地面光伏发电系统）和分布式（如企业厂房屋顶光伏发电系统、居民屋顶光伏发电系统）两种。
目前，光伏项目盈利仍然依靠税收优惠政策和并网补贴，如果没有国家相关政策支持，光伏项目是很难盈利的。
二、光伏产业用地政策变革
2015年9月18日，光伏产业用地政策发生了重大变化。国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委共同出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称《意见》），明确了对光伏、风力发电等项目“采取差别化用地政策支持新业态发展”。
（一）《意见》出台前光伏产业用地政策
2015年9月18日前，光伏产业用地预审工作严格按照《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2013〕24号文件促进光伏产业健康发展的意见》（鲁政发〔2014〕16号）执行，规定“支持利用荒山荒地、盐碱地、滩涂、水面等未利用地建设光伏发电项目，并在土地规划、计划安排时予以适度倾斜。光伏发电项目使用未利用土地及耕地、园地、林地以外其他农用地并结合种植、养殖等进行综合利用，不涉及农转用的，在明确县级人民政府监管责任、土地权属性质和用途不变的前提下，可不占用土地年度计划指标；使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。探索采用租赁未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”。
（二）《意见》出台后光伏产业用地政策
《意见》出台后，我局严格按照《意见》规定执行，对光伏项目“采取差别化用地政策支持新业态发展”，严把光伏项目用地预审关。
但是，现实中仍有一部分农业光伏项目通过设施农用地的渠道，在农业大棚上发展光伏项目，这无形中给国土管理工作造成一定混乱，甚至形成了新的违法用地。
2016年10月13日，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复《关于光伏发电用地有关事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号）表示，“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定”。此函进一步强调了光伏项目用地要按照建设用地管理。
三、《意见》中光伏项目差别化用地政策解读
（一）对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案。《意见》明确指出，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案”。
（二）对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续。《意见》规定，“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”光伏产业项目中用于建设永久性建筑的用地部分应当与不占压土地、不改变地表形态的用地部分进行区分，对于建设永久性建筑的用地部分应当认定为建设用地，在符合土地利用总体规划的前提下，按照法律规定办理未利用地征地手续，依法取得国有土地使用权。
（三）对于建设占用农用地的，所有用地部分均应按占用建设用地办理用地手续。《意见》规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分必须在符合土地利用总体规划的前提下，取得建设用地指标，并按照法律规定办理征地手续，依法取得国有土地使用权。
四、建议与思考
（一）三条建议
1.鼓励发展分布式光伏项目。建议充分利用具备条件的建筑屋顶（含附属空闲场地）资源，建设分布式光伏发电项目。国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复《关于光伏发电用地有关事项的函》也表示，支持使用存量建设用地发展光伏项目。
2.建议加强光伏项目跟踪监管。对于之前已使用农用地建设的农光互补、渔光互补的光伏项目，建议地方国土部门会同相关部门加强跟踪监管。
3.建议加强对设施农用地的事后监管。对于已批准的设施农用地，地方国土部门应加强监督管理，确保不改变用途和面积，不形成违法用地。严禁光伏项目借设施农用地之名进行建设。
（二）两点思考
1.关于光伏项目占用未利用地的思考与衡量。就未利用地而言，某光伏项目未利用地租金为每亩800-1000元/亩/年，租期20年，收益2万元；若复垦后作为占补平衡指标交易，目前每亩占补平衡指标交易价格至少6万元/亩，且未来有较大的涨幅空间，复垦后的耕地可以继续耕种，租期20年内每亩粮食收益也不止2万元。对于未利用地的合理利用，需要我们进一步思考与衡量。
2.关于光伏项目与设施农用地结合的思考。《意见》规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”但是，从节约集约利用土地的角度，在不影响农业生产的基础上，光伏项目和设施农用地相结合是一种很好的节约集约利用土地的方式。从扶贫角度出发，《山东省光伏扶贫实施方案》鼓励有条件的县（市、区）利用荒山荒坡等未利用土地、农业大棚或设施农业等建设集中式光伏电站，也值得我们进一步讨论和探究。
一、光伏产业的涵义
光伏产业是国家支持培育发展的新产业、新业态。大力推进光伏发电应用，对优化能源结构、保障能源安全、改善生态环境、转变城乡用能方式具有重大战略意义。
光伏是太阳能光伏发电系统的简称，是一种利用太阳电池半导体材料的光伏效应，将太阳光辐射能直接转换为电能的一种新型发电系统。
按照是否并网划分，光伏发电系统分为独立运行和并网运行两种；按照分布方式划分，分为集中式（如大型西北地面光伏发电系统）和分布式（如企业厂房屋顶光伏发电系统、居民屋顶光伏发电系统）两种。
目前，光伏项目盈利仍然依靠税收优惠政策和并网补贴，如果没有国家相关政策支持，光伏项目是很难盈利的。
二、光伏产业用地政策变革
2015年9月18日，光伏产业用地政策发生了重大变化。国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委共同出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称《意见》），明确了对光伏、风力发电等项目“采取差别化用地政策支持新业态发展”。
（一）《意见》出台前光伏产业用地政策
2015年9月18日前，光伏产业用地预审工作严格按照《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2013〕24号文件促进光伏产业健康发展的意见》（鲁政发〔2014〕16号）执行，规定“支持利用荒山荒地、盐碱地、滩涂、水面等未利用地建设光伏发电项目，并在土地规划、计划安排时予以适度倾斜。光伏发电项目使用未利用土地及耕地、园地、林地以外其他农用地并结合种植、养殖等进行综合利用，不涉及农转用的，在明确县级人民政府监管责任、土地权属性质和用途不变的前提下，可不占用土地年度计划指标；使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。探索采用租赁未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”。
（二）《意见》出台后光伏产业用地政策
《意见》出台后，我局严格按照《意见》规定执行，对光伏项目“采取差别化用地政策支持新业态发展”，严把光伏项目用地预审关。
但是，现实中仍有一部分农业光伏项目通过设施农用地的渠道，在农业大棚上发展光伏项目，这无形中给国土管理工作造成一定混乱，甚至形成了新的违法用地。
2016年10月13日，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复《关于光伏发电用地有关事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号）表示，“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定”。此函进一步强调了光伏项目用地要按照建设用地管理。
三、《意见》中光伏项目差别化用地政策解读
（一）对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案。《意见》明确指出，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案”。
（二）对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续。《意见》规定，“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”光伏产业项目中用于建设永久性建筑的用地部分应当与不占压土地、不改变地表形态的用地部分进行区分，对于建设永久性建筑的用地部分应当认定为建设用地，在符合土地利用总体规划的前提下，按照法律规定办理未利用地征地手续，依法取得国有土地使用权。
（三）对于建设占用农用地的，所有用地部分均应按占用建设用地办理用地手续。《意见》规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分必须在符合土地利用总体规划的前提下，取得建设用地指标，并按照法律规定办理征地手续，依法取得国有土地使用权。
四、建议与思考
（一）三条建议
1.鼓励发展分布式光伏项目。建议充分利用具备条件的建筑屋顶（含附属空闲场地）资源，建设分布式光伏发电项目。国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复《关于光伏发电用地有关事项的函》也表示，支持使用存量建设用地发展光伏项目。
2.建议加强光伏项目跟踪监管。对于之前已使用农用地建设的农光互补、渔光互补的光伏项目，建议地方国土部门会同相关部门加强跟踪监管。
3.建议加强对设施农用地的事后监管。对于已批准的设施农用地，地方国土部门应加强监督管理，确保不改变用途和面积，不形成违法用地。严禁光伏项目借设施农用地之名进行建设。
（二）两点思考
1.关于光伏项目占用未利用地的思考与衡量。就未利用地而言，某光伏项目未利用地租金为每亩800-1000元/亩/年，租期20年，收益2万元；若复垦后作为占补平衡指标交易，目前每亩占补平衡指标交易价格至少6万元/亩，且未来有较大的涨幅空间，复垦后的耕地可以继续耕种，租期20年内每亩粮食收益也不止2万元。对于未利用地的合理利用，需要我们进一步思考与衡量。
2.关于光伏项目与设施农用地结合的思考。《意见》规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”但是，从节约集约利用土地的角度，在不影响农业生产的基础上，光伏项目和设施农用地相结合是一种很好的节约集约利用土地的方式。从扶贫角度出发，《山东省光伏扶贫实施方案》鼓励有条件的县（市、区）利用荒山荒坡等未利用土地、农业大棚或设施农业等建设集中式光伏电站，也值得我们进一步讨论和探究。
（市局规划科）
